Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.
Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу ХIХ века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.
Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников, как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.
Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.
8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.
В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. “Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим о всех делах, которые в них производятся”.
Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.
Сменившие петровские коллегии эти государственные органы резко повысили «специализацию» и эффективность деятельности центральных учреждений во всех вышеназванных сферах государственной жизни. Таким образом, император Александр в осознании важной государственной потребности шагнул значительно дальше знаменитого реформатора Петра I. Принципиальное отличие в петровском и александровском подходах состояло именно в поддержании государственного правопорядка. При образовании коллегиальной системы управления Петр I не рискнул выделить в качестве самостоятельного направления полицейские дела, надеясь на армию. Потому он отказался от специальной полицейской коллегии. Александр I же решил, что для поддержания внутреннего порядка нужен внутренний, а не внешний орган — полиция.
Министерство внутренних дел стало самым мощным и «объемным» из всех вновь созданных центральных госучреждений. В его руках сосредотачивалось большинство государственных функций внутреннего характера. Это требовало проведения дополнительного структурного деления внутри министерства: оно было разделено на четыре подразделения, названных «экспедициями». Большая часть из них — первая, третья и четвертая экспедиции — занималась решением вопросов, которые едва можно назвать полицейскими. Оставшееся второе отделение, наиболее нас интересующее, занималось решением вопросов правопорядка в городах и обеспечением пожарной безопасности.
